Indemnisation d'une fermeture administrative illégale : chiffrer et obtenir réparation

remy PHILIPPOT

il y a 18 heures

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Le 6 janvier 2025, le tribunal administratif de Paris condamne l'État à indemniser un restaurant du 6e arrondissement, fermé neuf jours en mars 2021 par le préfet de police (TA Paris, 6 janvier 2025, n° 2316662). L'arrêté avait déjà été annulé : la mise en demeure préalable exigée par le texte manquait. Le restaurant réclamait 14 416 €. Il obtient 3 982 €, soit sa perte d'exploitation ; les 10 434 € de salaires sont écartés, faute de preuve suffisante. Pour l'exploitant rouvert, la leçon est double : l'indemnisation d'une fermeture administrative illégale est possible, mais elle se gagne sur pièces comptables, et elle se prépare dès le premier jour de fermeture.

Indemnisation après une fermeture administrative : à quelles conditions l'administration paie

Le juge administratif exige trois éléments, qu'il appartient à l'exploitant de démontrer.

Une faute. L'illégalité de l'arrêté suffit. Le tribunal de Paris le rappelle : l'illégalité d'une décision administrative « caractérise une faute ». Elle peut résulter d'un jugement d'annulation ou être soulevée dans le recours indemnitaire lui-même, même après un référé rejeté faute d'urgence.
Un préjudice certain et chiffré. Le manque à gagner, les charges payées sans contrepartie, parfois le préjudice moral.
Un lien de causalité. C'est le point de bataille. Si l'arrêté n'est annulé que pour un vice de procédure, l'administration peut soutenir qu'elle aurait pris la même décision après une procédure régulière. Si elle le démontre, le lien est rompu et rien n'est dû. À Paris, il ne ressortait pas du dossier que le préfet aurait pu prendre légalement la même mesure : l'indemnisation a donc été accordée.

En pratique, la demande vise l'État quand l'arrêté émane du préfet, et la commune quand il émane du maire.

Ce que le juge indemnise, et ce qu'il écarte

Poste de préjudice	Position du juge	Pièce qui fait la différence
Perte d'exploitation	Indemnisée lorsqu'elle est établie (TA Paris, 6 janvier 2025)	Marge brute des mois précédents, comptes de résultat et bilans
Salaires maintenus	Écartés à Paris faute de détail ; admis ailleurs avec charges et loyers (CAA Bordeaux, 22 novembre 2011, n° 11BX00605)	Bulletins précisant les heures non travaillées, dossier d'activité partielle
Loyers et charges fixes	Admis lorsqu'ils ont été payés sans contrepartie (CAA Versailles, 10 mai 2011, n° 09VE00278)	Bail, quittances, échéanciers
Manque à gagner de la gérante et préjudice moral	Admis à Nantes : 30 017,73 € pour un bar fermé un mois (TA Nantes, 9 mars 2023)	Comptes, éléments personnels précis
Denrées perdues, réservations annulées	Indemnisables s'ils sont prouvés	Factures, inventaire daté, courriels d'annulation

Le cas de Paris montre où se perd l'argent. Le juge a réclamé la marge brute des trois mois précédant la fermeture et les comptes de trois exercices. Sur les salaires des quinze employés, les bulletins ne précisaient pas les heures non travaillées, et rien ne prouvait un refus d'activité partielle lié à l'arrêté. Un dossier social incomplet a coûté plus de 10 000 €.

À Nantes, le bar avait été fermé pour des jets de projectiles partis de sa terrasse pendant une manifestation, faits jugés sans lien avec son exploitation.

Le calendrier : demande préalable, deux mois, quatre ans

Pas de tribunal sans demande préalable. Une demande de somme d'argent n'est recevable devant le juge qu'après une décision de l'administration (article R. 421-1 du code de justice administrative). Concrètement, l'exploitant adresse d'abord au préfet, ou au maire, une réclamation chiffrée et motivée, par lettre recommandée avec accusé de réception.

Deux mois après le refus. Si l'administration refuse, expressément ou par son silence, le recours devant le tribunal administratif doit être formé dans les deux mois.

Quatre ans pour agir. Les créances sur l'État et les communes se prescrivent par quatre ans, à compter du 1er janvier suivant l'année où le droit est né (loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, article 1er). Une fermeture subie en 2026 ouvre donc un délai jusqu'au 31 décembre 2030. Une réclamation écrite interrompt ce délai.

Une procédure longue. À Paris, près de quatre ans séparent la fermeture du jugement indemnitaire. À Nantes, plus de trois ans. L'indemnité ne financera pas la trésorerie de la réouverture : elle se gère comme une créance à moyen terme, avec votre expert-comptable.

Ce que jugent les référés : le dossier d'urgence prépare l'indemnisation

Quand l'exploitant gagne. Le 26 janvier 2026, le juge des référés du tribunal administratif de Marseille suspend une fermeture de six mois (TA Marseille, ord., 26 janvier 2026, n° 2600073). Pour retenir l'urgence, il s'appuie sur le montant précis des charges fixes mensuelles (loyer, salaires, cotisations, assurances) et sur la trésorerie disponible. Ces mêmes chiffres serviront à évaluer le préjudice : le dossier d'urgence est la première pièce du dossier indemnitaire.

Quand la demande échoue. Le référé-provision permet d'obtenir une avance lorsque l'obligation de payer n'est pas sérieusement contestable (article R. 541-1 du code de justice administrative). Mais, dans une affaire étrangère aux fermetures, le Conseil d'État a annulé une provision accordée sans demande préalable à l'administration : la requête était irrecevable (CE, 23 septembre 2019, n° 427925). La règle vaut pour tout exploitant.

Retenez enfin que le juge du référé-suspension n'accorde pas de dommages et intérêts. Il fait rouvrir ; c'est le juge du fond qui indemnise.

Constituer le dossier de préjudice avec l'expert-comptable

La perte d'exploitation se calcule en principe ainsi : chiffre d'affaires manqué, moins les charges que la fermeture a fait économiser. Le juge raisonne sur la marge, pas sur le chiffre d'affaires brut.

Exemple chiffré, à titre d'illustration : un restaurant qui réalise habituellement 40 000 € de chiffre d'affaires par mois, avec 30 % d'achats consommés, perd environ 28 000 € de marge par mois de fermeture, avant même ses charges fixes.

Les pièces à réunir :

l'attestation de l'expert-comptable sur le chiffre d'affaires et la marge brute des mois précédents et de la même période de l'année antérieure ;
les comptes de résultat et bilans des trois derniers exercices ;
les bulletins de paie détaillant les heures non travaillées, et la demande d'activité partielle ou la réponse obtenue ;
le bail, les quittances et les échéanciers de charges fixes ;
l'inventaire daté des stocks détruits, avec les factures ;
les annulations de réservations, de privatisations ou de contrats.

Automatismes et diligences à réaliser

Les automatismes : ce qui doit tourner en permanence dans l'établissement

Produire une situation mensuelle (chiffre d'affaires, marge brute, charges fixes, trésorerie) avec l'expert-comptable.
Archiver les données de caisse et de paiement (clôtures journalières, relevés de terminal) sur au moins trois exercices.
Conserver les plannings et les heures réelles de chaque salarié, semaine par semaine.
Enregistrer chaque courrier administratif avec sa date de réception, et garder les accusés de réception.
Vérifier une fois par an le contrat d'assurance : garantie des pertes d'exploitation, exclusions en cas de fermeture administrative.
Inscrire au calendrier le 31 décembre de la quatrième année suivant toute fermeture.

Les diligences : ce qu'il faut faire, qui s'en charge, dans quel délai

Diligence	Qui	Quand
Faire constater la fermeture et dresser l'inventaire des stocks	Dirigeant, avec un commissaire de justice	Le jour de la fermeture
Déposer la demande d'activité partielle pour les salariés	Dirigeant et RH, avec l'expert-comptable	Dès la fermeture
Déclarer le sinistre à l'assureur	Dirigeant	Dans le délai fixé par le contrat
Former le recours en annulation et, si besoin, le référé-suspension	Avocat	Dans le délai de recours indiqué sur l'arrêté
Établir l'attestation chiffrée du préjudice	Expert-comptable	À la réouverture
Adresser la demande indemnitaire préalable, chiffrée et motivée	Avocat	Dès la réouverture, et au plus tard avant l'expiration de la prescription de quatre ans
Saisir le tribunal administratif, avec un éventuel référé-provision	Avocat	Dans les deux mois suivant le refus de l'administration
Répondre aux mesures d'instruction du tribunal	Expert-comptable et avocat	Dans le délai fixé par le tribunal

Ce que nous proposons

Echo Avocat accompagne les exploitants rouverts et leurs experts-comptables dans l'action en indemnisation : analyse de l'illégalité de l'arrêté, évaluation des postes de préjudice, rédaction de la demande préalable, recours indemnitaire et référé-provision. Nous travaillons avec l'expert-comptable pour que chaque euro réclamé repose sur une pièce.

Votre établissement a rouvert après une fermeture : avez-vous chiffré ce qu'elle vous a coûté ? Contactez le cabinet : urgence@echoavocats.com — 07 62 57 17 75.

Rémy Philippot, avocat au barreau de Paris, Echo Avocat — sanctions administratives professionnelles depuis 2003.

Références : TA Paris, 6 janvier 2025, n° 2316662 (commentaire Nausica Avocats) · TA Nantes, 9 mars 2023, bar « le Chat Noir » · TA Marseille, ord. 26 janvier 2026, n° 2600073 (analyse Simonnet Avocat) · CE, 23 septembre 2019, n° 427925 (Landot Avocats) · CAA Versailles, 10 mai 2011, n° 09VE00278 et CAA Bordeaux, 22 novembre 2011, n° 11BX00605 (Snacking) · Prescription quadriennale, loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968