Instruction en famille : le rapport n° 3276 met en cause le régime d'autorisation. Lecture d'un praticien du droit public

Le 7 octobre 2026, la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a autorisé la publication du rapport de la mission d'information sur l'instruction en famille, conduite par Josiane Corneloup (Droite républicaine) et Vincent Trébuchet (Union des droites pour la République). Ce document, enregistré sous le n° 3276, dresse un bilan sévère de la réforme introduite par la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, qui a remplacé la déclaration par une autorisation préalable.

Nous le lisons ici avec les outils du droit public, ceux que nous mobilisons devant les commissions académiques et les tribunaux administratifs. Notre conviction, que le rapport conforte : l'autorisation préalable est la forme la plus contraignante qu'une police administrative puisse prendre sur une liberté, et elle n'a jamais été justifiée par les données qu'une telle contrainte exige.

1. Le constat : une liberté passée de la règle à l'exception

Ce qui a changé en 2021

De 1882 à 2022, l'instruction en famille relevait d'une simple déclaration annuelle au maire et à l'autorité académique. L'État en contrôlait le contenu a posteriori, par une enquête de mairie et un contrôle pédagogique.

Depuis la rentrée 2022, l'article L. 131-5 du code de l'éducation la soumet à une autorisation, délivrée pour l'un de quatre motifs limitatifs :

• l'état de santé ou le handicap de l'enfant ;

• la pratique intensive d'activités sportives ou artistiques ;

• l'itinérance de la famille ou l'éloignement de tout établissement public ;

• l'existence d'une situation propre à l'enfant motivant le projet éducatif.

La demande se dépose entre le 1er mars et le 31 mai. L'administration dispose de deux mois pour répondre, et son silence vaut acceptation. Un refus doit être contesté, dans un délai de quinze jours, devant une commission présidée par le recteur, avant toute saisine du juge.

Ce que montrent les chiffres

Le rapport documente une chute que personne ne conteste plus :

• 13 547 enfants instruits en famille en 2007-2008 ;

• 72 369 en 2021-2022, dernière année du régime déclaratif, après une hausse portée par l'instruction obligatoire dès 3 ans et la crise sanitaire ;

• 55 747 en 2022-2023 ;

• 33 665 en 2024-2025, soit 0,29 % des 11,8 millions d'enfants soumis à l'obligation d'instruction ;

• 28 810 autorisations pour 2025-2026 (chiffre provisoire).

En quatre ans, le nombre d'enfants instruits en famille a donc baissé de plus de 60 %. La baisse est encore plus forte chez les plus jeunes : les enfants de 3 à 5 ans étaient 16 288 en 2021-2022 et 3 751 en 2024-2025.

Les demandes ont suivi la même pente : environ 44 000 à la rentrée 2024, puis près de 37 000 à la rentrée 2025. Les rapporteurs l'expliquent notamment par le découragement des familles, face à un dossier lourd et à des critères incertains.

Le ministère met en avant un taux d'autorisation proche de 80 %. Ce chiffre ne mesure pourtant que les familles qui ont osé déposer un dossier. Il ne dit rien de celles qui ont renoncé avant même de demander, faute de pouvoir entrer dans l'un des quatre motifs. Pour un juriste, l'effet d'un régime d'autorisation se mesure d'abord à cette demande qui ne s'exprime plus.

2. Le diagnostic : un objectif affiché qui n'est pas démontré

Le séparatisme, motif invoqué mais non établi

La réforme de 2021 a été présentée comme un instrument de lutte contre les dérives séparatistes. Les rapporteurs concluent qu'aucune donnée objective n'a permis, ni en 2020 ni depuis, de mesurer l'ampleur de ce phénomène dans l'instruction en famille. Ils y voient une « profonde insincérité » du gouvernement de l'époque et estiment que la réforme visait en réalité à réduire l'instruction en famille elle-même.

Les chiffres disponibles vont dans ce sens. Les refus fondés sur l'inscription d'un parent instructeur au fichier des auteurs d'infractions terroristes ou d'infractions sexuelles ou violentes se comptent en dizaines par an : 48 en 2022-2023, 4 en 2023-2024 et 17 en 2024-2025 selon la Cour des comptes, et 20 en 2025-2026 selon le ministère. Ces situations doivent évidemment être écartées. Mais une vérification ciblée de ces fichiers aurait suffi à les traiter, sans soumettre des dizaines de milliers de familles à une autorisation préalable.

Le contrôle a priori n'a pas amélioré l'instruction

L'étude d'impact de 2021 faisait état de carences chez environ un enfant contrôlé sur dix. Le rapport montre que, depuis une quinzaine d'années, les premiers contrôles jugés insatisfaisants oscillent entre 7 % et 10 % des enfants instruits en famille hors Cned réglementé, sans évolution notable depuis la réforme. Les rapporteurs en déduisent que le tri a priori des demandes n'a pas augmenté la part des instructions satisfaisantes.

Ils relèvent aussi le paradoxe d'une politique qui pousse vers l'école au moment où les évaluations internationales enregistrent un recul du niveau des élèves scolarisés.

Un tri en amont, mais un contrôle défaillant en aval

C'est peut-être le constat le plus décisif du rapport : les contrôles pédagogiques ne concernent en réalité que la moitié des familles instruisant en famille, et les enquêtes confiées aux mairies ne semblent que partiellement réalisées. L'État a donc concentré ses moyens sur le tri des dossiers, avant toute instruction, au détriment de la vérification de ce que les enfants apprennent réellement.

Pour un juriste, cette inversion est révélatrice. Si l'objectif était de protéger le droit de l'enfant à l'instruction, c'est le contrôle a posteriori qu'il fallait renforcer. Un régime qui sélectionne les familles à l'entrée, puis laisse la moitié d'entre elles sans contrôle, ne protège pas mieux les enfants : il limite seulement le nombre de familles.

Un droit appliqué de façon inégale

C'est le point le plus préoccupant pour un praticien. Faute de référentiel national, les demandes sont appréciées différemment selon les territoires, y compris à l'intérieur d'une même académie. Dans l'académie de Bordeaux, le taux de refus atteint 35,11 % en Gironde contre 20,40 % en Dordogne. Pour le seul motif de la « situation propre à l'enfant », l'écart va de 24,5 % en Gironde à 47,7 % dans les Landes.

Le rapport rapporte un exemple transmis au Défenseur des droits : deux familles se voient refuser l'instruction en famille dans les Pyrénées-Atlantiques. Elles déposent le même dossier, l'une en Haute-Garonne, l'autre en Isère, et obtiennent toutes deux l'autorisation. Le procédé est irrégulier, comme le rapport le souligne, mais il montre qu'un dossier identique ne reçoit pas la même réponse selon le département.

Les refus par motif sont tout aussi parlants. Pour les nouvelles demandes, selon une réponse ministérielle citée par le rapport, ils atteignent environ 37 % pour la « situation propre à l'enfant » et 32 % pour l'itinérance ou l'éloignement. Ils touchent aussi environ 16 % des demandes fondées sur la santé ou le handicap, et 18 % de celles fondées sur une pratique sportive ou artistique, alors que ces motifs reposent sur des justificatifs objectifs.

Le motif médical, qui devrait être le moins discuté, n'échappe pas à ces dérives. Certaines académies exigent un certificat de spécialiste, ou la preuve que l'enfant ne peut pas être scolarisé. Or l'article R. 131-11-2 du code de l'éducation n'exige qu'un certificat médical attestant de la pathologie, et le Conseil d'État a jugé que l'autorisation doit être accordée aussi lorsque l'instruction en famille est, en raison de cet état, la plus conforme à l'intérêt de l'enfant (CE, 13 décembre 2022, n° 466623).

3. Les problématiques de droit public que le rapport met à nu

Une police administrative sans démonstration de nécessité

En droit public, la liberté est la règle et la mesure de police l'exception. Parmi les mesures de police, le régime d'autorisation préalable est le plus contraignant : il interdit par principe, sauf permission. Il ne se justifie que si un régime moins restrictif, déclaration assortie de contrôles a posteriori, ne suffit pas à atteindre l'objectif d'intérêt général.

Le Conseil constitutionnel a validé la réforme (décision n° 2021-823 DC du 13 août 2021), en jugeant que l'instruction en famille est une modalité de l'obligation d'instruction et non une composante de la liberté de l'enseignement. Il l'a fait sous réserve : l'administration ne peut se fonder que sur les critères fixés par la loi, sans discrimination de quelque nature que ce soit.

Cette décision ferme la voie constitutionnelle directe, mais pas le débat sur la proportionnalité. Le rapport démontre précisément ce que le législateur de 2021 n'avait pas établi : l'absence de données sur le risque invoqué, l'absence d'effet du tri a priori sur la qualité de l'instruction, et l'existence de moyens moins contraignants pour traiter les situations à risque. Pour un juriste, c'est la définition même d'une mesure disproportionnée.

L'égalité devant la loi, mise à l'épreuve par la géographie

Lorsque le sort d'une demande dépend du département où elle est déposée, ce n'est plus une appréciation individuelle, c'est une inégalité de traitement. Le principe d'égalité devant la loi impose que des situations identiques reçoivent la même réponse sur l'ensemble du territoire. Les écarts que documente le rapport, entre académies et au sein d'une même académie, en sont un indice sérieux.

Sur l'existence de quotas, le rapport reste prudent. Des organisations d'inspecteurs auditionnées ont évoqué un pilotage par indicateurs et des consignes, données ou perçues, visant à limiter les autorisations. Les académies ont unanimement nié tout objectif chiffré, et aucun élément matériel n'a confirmé l'existence de quotas. Les rapporteurs notent toutefois que l'absence d'objectifs chiffrés n'exclut pas des consignes générales de priorité à la scolarisation. L'enjeu contentieux est réel : un refus dicté par une consigne générale, et non par l'examen de la situation de l'enfant, est entaché d'erreur de droit.

Le renversement de la charge de la preuve

Sous le régime déclaratif, il revenait à l'État de démontrer, contrôle à l'appui, qu'une instruction était insuffisante. Sous le régime d'autorisation, c'est aux parents de prouver par avance que leur projet est le meilleur pour leur enfant. L'administration apprécie, à la place des parents, la forme d'instruction la plus adaptée. Le rapport le dénonce. C'est aussi, en pratique, ce qui rend chaque dossier si fragile : une formulation maladroite du projet éducatif suffit à fonder un refus.

Un droit au recours effectif sous tension

Le contentieux a explosé. D'après les données du ministère reprises par le rapport, les juridictions administratives ont rendu 413 décisions en matière d'instruction en famille en 2022-2023, 740 en 2024-2025, et déjà 397 en 2025-2026 au 25 mars 2026, dont une majorité de référés-suspension.

Le délai du recours préalable obligatoire illustre la tension. Le décret de février 2022 l'avait fixé à huit jours. Le juge des référés du Conseil d'État a jugé ce délai trop court au regard du droit au recours effectif, puisque l'absence de recours préalable ferme l'accès au juge. Le gouvernement l'a porté à quinze jours (article D. 131-11-10 du code de l'éducation). Le rapport relaie les critiques des associations : ce délai court tombe le plus souvent en plein été, alors que l'administration dispose de délais plus longs pour communiquer certains documents nécessaires à la contestation. Pour un praticien, cette asymétrie est le premier piège à éviter.

Le quatrième motif, terrain d'une interprétation juridictionnelle restrictive

C'est sur le motif de la « situation propre à l'enfant motivant le projet éducatif » que se joue l'essentiel du contentieux, et c'est là que la tendance du juge administratif est la plus nette : une lecture restrictive, qui a progressivement fermé la porte que le législateur avait laissée entrouverte.

Une porte entrouverte par le législateur. Ce quatrième motif est le seul qui ne repose pas sur une contrainte objective (maladie, sport intensif, itinérance). Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État le présentait comme le moyen de préserver un choix éducatif des parents, à condition que ce choix soit fondé sur des considérations propres à l'enfant. Le rapport constate qu'en pratique, ce choix éducatif n'est plus regardé comme une raison suffisante, même lorsqu'il s'appuie sur la personnalité de l'enfant.

Des premiers jugements divergents, puis l'éviction de la lecture libérale. Lors de la première campagne, les juridictions se sont contredites. Le tribunal administratif de Rennes avait jugé qu'il n'appartenait pas aux services académiques de contrôler l'existence de la situation propre à l'enfant, ni l'adaptation du projet pédagogique à son profil (TA Rennes, 10 octobre 2022, n° 2203669 et autres). Les tribunaux de Melun et de Besançon avaient retenu la solution inverse. La lecture rennaise, la plus favorable aux familles, n'a pas survécu : la cour administrative d'appel de Nantes a annulé ces jugements (CAA Nantes, 9 juin 2023, n° 22NT03860 et autres). Selon le témoignage d'un avocat entendu par la mission, toutes les cours administratives d'appel, à l'exception de celle de Versailles, ont ensuite retenu une approche très restrictive.

Une grille d'examen exigeante fixée par le Conseil d'État. Par trois décisions du 13 décembre 2022, le Conseil d'État a fixé la méthode. L'administration doit, pour tout motif, comparer les avantages et les inconvénients de l'école et de l'instruction en famille pour l'enfant, et retenir la forme la plus conforme à son intérêt (CE, 13 décembre 2022, n° 467550). Pour le quatrième motif, elle doit en outre vérifier trois éléments cumulatifs :

• que la demande expose de manière étayée la situation propre à l'enfant ;

• que le projet éducatif comporte les éléments essentiels de l'enseignement et de la pédagogie, adaptés aux capacités et au rythme de l'enfant ;

• que les personnes chargées de l'instruction ont la capacité de l'assurer.

Le résultat : un motif devenu le plus fragile. Cette grille, appliquée strictement, transforme le quatrième motif en épreuve probatoire. Les chiffres le confirment : le taux de refus atteint environ 37 % pour ce motif, contre 16 % pour le motif de santé. Le rapport juge que la jurisprudence a clarifié la méthode, mais pas les critères de la situation propre, que l'administration continue d'apprécier « avec un certain arbitraire ». Il relève que les familles qui contestent leur refus devant le juge ont de faibles chances de succès : la première année, les référés ont été favorables à l'administration dans 75 % des cas. Le refus opposé aux requérants dans l'affaire de la QPC évoquée plus loin en offre une illustration : la cour de Versailles a jugé que les éléments avancés ne caractérisaient pas une situation propre aux enfants.

Notre critique de droit public. Cette rigueur s'explique par un réflexe classique : une exception s'interprète strictement. Mais ce raisonnement suppose que l'instruction en famille soit, par nature, une exception. Or le législateur de 2021 n'a pas voulu l'interdire : le projet initial d'interdiction a été abandonné après l'avis du Conseil d'État, au profit d'une autorisation qui devait préserver un véritable choix éducatif. Interpréter le quatrième motif comme une exigence de démontrer que l'enfant ne peut pas s'épanouir à l'école, c'est réintroduire par la jurisprudence l'interdiction que le Parlement avait écartée. C'est aussi confondre les trois conditions posées par le Conseil d'État : un projet éducatif solide et des parents compétents ne devraient pas être disqualifiés au motif que la situation de l'enfant ne serait pas assez singulière.

Ce que cela implique en pratique. Tant que la loi n'a pas changé, un dossier fondé sur le quatrième motif doit être construit comme une pièce de procédure :

• décrire la situation de l'enfant à partir de faits précis et documentés (bilans, avis de professionnels, parcours scolaire, besoins particuliers), et non à partir d'une préférence pédagogique générale ;

• relier explicitement chaque élément du projet éducatif à un trait de la situation de l'enfant ;

• justifier concrètement la capacité de la personne qui instruira ;

• et, en cas de refus, vérifier si l'administration a réellement comparé les deux formes d'instruction, comme l'exige le Conseil d'État. Un refus qui se borne à constater qu'un établissement « peut accueillir » l'enfant méconnaît cette exigence.

4. Les propositions du rapport

Le rapport formule douze recommandations. La première est centrale : remplacer l'autorisation par un régime déclaratif renforcé, pour lever les contraintes pesant sur les familles et alléger la charge de l'administration. La deuxième en précise les contours :

• pour les enfants de 3 à 5 ans, un retour à la simple déclaration ;

• à partir de 6 ans, la transmission, avant la rentrée, d'un dossier de projet éducatif, qui permettrait à l'administration de connaître les motifs du choix et de préparer les contrôles.

Les dix autres recommandations portent sur le contrôle et le pilotage, et peuvent selon les rapporteurs être mises en œuvre sans attendre la loi :

• contrôler effectivement tous les enfants, quel que soit le motif, y compris ceux inscrits au Cned réglementé ;

• fiabiliser et publier les statistiques, et mieux partager les données entre services pour lutter contre l'évitement scolaire ;

• associer les organismes d'enseignement à distance au contrôle de l'obligation d'instruction, en leur permettant de signaler des carences ;

• désigner dans chaque académie un inspecteur référent pour les enfants instruits en famille après un refus scolaire anxieux ou un harcèlement, et mieux faire connaître l'instruction en famille « d'urgence » en cas de harcèlement ;

• créer un outil national de dépôt et de suivi des dossiers, tout en maintenant le dépôt papier ;

• adopter des référentiels nationaux de contrôle, accessibles aux familles, et mieux accompagner celles-ci lors des contrôles.

En attendant la réforme législative, le rapport propose en outre neuf mesures transitoires. Parmi elles, plusieurs intéressent directement le contentieux :

• autoriser, si le dossier est complet, un enfant dont un frère ou une sœur est ou était instruit en famille, sauf contrôle préconisant un retour à l'école ;

• établir un référentiel commun de traitement des demandes ;

• préciser les pièces exigibles pour le motif de santé, et affirmer que l'absence d'impossibilité de scolarisation ne suffit pas à justifier un refus ;

• généraliser les autorisations pluriannuelles pour les enfants malades ou handicapés ;

• fixer des critères clairs pour l'activité sportive ou artistique intensive, l'itinérance et l'éloignement géographique ;

• adjoindre un psychologue de l'éducation nationale à la commission académique de recours.

Au total, la logique est inversée : le principe redevient la liberté, et c'est à l'État de démontrer, au cas par cas, que l'instruction en famille nuit à l'intérêt de l'enfant.

5. Notre lecture : une architecture juste, une rédaction décisive

Le régime proposé correspond à ce que le droit public sait faire de mieux pour concilier une liberté et un contrôle : une déclaration en amont, un contrôle effectif en aval, une sanction lorsque le contrôle révèle une carence. C'est le schéma de nombreuses libertés publiques.

Mais tout se jouera dans la rédaction. Trois conditions nous paraissent indispensables pour que la déclaration ne redevienne pas une autorisation déguisée :

• borner strictement le contrôle de complétude : la loi doit lister les pièces exigibles, et interdire à l'administration d'apprécier le bien-fondé du choix éducatif ;

• définir par la loi les cas d'opposition (inscription aux fichiers judiciaires, carence constatée lors d'un contrôle antérieur, risque avéré pour l'enfant), avec une procédure contradictoire préalable ;

• garantir un recours effectif et rapide, compatible avec le calendrier d'une rentrée scolaire, avec un délai de recours qui ne place pas les familles en situation de forclusion pendant l'été.

Sans ces garanties, la pratique administrative que le rapport décrit si précisément reproduirait les mêmes inégalités sous un autre nom.

6. Perspectives : ce qui change, et ce qui ne change pas

Pour les familles, rien ne change aujourd'hui

Un rapport d'information n'a aucune portée normative. L'article L. 131-5 reste en vigueur. Les demandes pour 2027-2028 devront être déposées entre le 1er mars et le 31 mai 2027, selon les quatre motifs actuels.

Pour le législateur, plusieurs véhicules existent

Josiane Corneloup a déposé le 23 décembre 2025 une proposition de loi visant à rétablir un régime déclaratif (n° 2273), et une autre proposition en ce sens a été enregistrée le 12 mai 2026 (n° 2776). Le ministère a toutefois indiqué qu'il n'envisageait pas de modifier le régime. Les rapporteurs comptent sur la campagne présidentielle de 2027 pour faire avancer le sujet.

Pour le pouvoir réglementaire, une marge immédiate

Les rapporteurs le soulignent eux-mêmes : dix de leurs douze recommandations et leurs neuf mesures transitoires relèvent du pouvoir réglementaire ou de l'organisation des services. Un référentiel national, une liste fermée des pièces exigibles, l'affirmation que l'absence d'impossibilité de scolarisation ne justifie pas un refus : ce sont des mesures simples, que le principe d'égalité appelle déjà.

Pour le juge, un nouvel élément du débat

La voie de la question prioritaire de constitutionnalité reste étroite, mais elle n'est pas fermée. Une QPC visant l'article L. 131-5 a déjà été posée. Des parents dont la demande avait été refusée dans le Val-d'Oise soutenaient que trois éléments constituaient un changement des circonstances, au sens de l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, justifiant un nouvel examen de la loi par le Conseil constitutionnel :

• les décisions du Conseil d'État du 13 décembre 2022 précisant le régime ;

• la diminution du nombre d'enfants instruits en famille ;

• la disparité des taux de refus selon les académies.

La cour administrative d'appel de Versailles a refusé de transmettre la question (CAA Versailles, 18 décembre 2025, n° 24VE00483), et le Conseil d'État n'a pas admis le pourvoi (CE, 16 juillet 2026, n° 512965).

Deux précisions importent au praticien. D'abord, une décision de non-admission ne tranche pas la question au fond : le Conseil d'État constate seulement qu'aucun moyen du pourvoi n'était sérieux, sans motivation détaillée. Ensuite, ces décisions sont antérieures au rapport n° 3276. Le rapport établit désormais, dans un document de l'Assemblée nationale, ce que les requérants ne pouvaient qu'alléguer :

• l'absence de toute donnée sur le risque séparatiste invoqué en 2021 ;

• l'absence d'effet du tri a priori sur la qualité de l'instruction ;

• des écarts de traitement documentés jusqu'à l'échelle des départements.

Une nouvelle QPC, appuyée sur ces constats, reste à construire avec soin, sans garantie de succès.

Plus immédiatement, le rapport ne lie pas le juge administratif, mais il peut être versé aux débats pour éclairer une erreur de droit ou d'appréciation, notamment lorsqu'un refus révèle une pratique départementale éloignée des textes.

Ce que répondent les défenseurs du régime actuel

Le débat n'est pas clos, et il faut connaître les arguments de l'autre camp pour plaider utilement. Le ministère souligne que près de 80 % des demandes sont autorisées, que chaque dossier fait l'objet d'un examen individuel, et les académies auditionnées ont nié tout objectif chiffré. Le juge administratif a d'ailleurs le plus souvent donné raison à l'administration : lors de la première année, les référés ont été favorables à l'administration dans 75 % des cas, selon les données ministérielles reprises par le rapport. Les partisans de l'autorisation font valoir qu'un contrôle a posteriori intervient, par définition, après que l'enfant a pu être privé d'instruction ou soustrait à tout regard extérieur. Le Conseil constitutionnel a jugé le dispositif conforme. Enfin, la Cour européenne des droits de l'homme a admis qu'un État puisse imposer la scolarisation (CEDH, Konrad c. Allemagne, décision du 11 septembre 2006), une décision que le rapport rappelle lui-même. Le rétablissement d'un régime déclaratif relève donc d'un choix politique, que le droit permet sans l'imposer.

Ce que nous proposons

Echo Avocats accompagne les familles à chaque étape d'une demande d'instruction en famille : construction d'un dossier qui répond aux exigences réelles des textes, recours administratif préalable devant la commission académique dans le délai de quinze jours, référé-suspension et recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif. Notre pratique du droit public, depuis plus de vingt ans, nous conduit à contester les refus sur leur terrain le plus solide : l'erreur de droit, l'exigence de pièces non prévues par les textes, l'absence de comparaison réelle entre les deux formes d'instruction, et l'inégalité de traitement.

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Rémy Philippot, avocat au barreau de Paris, Echo Avocats — droit public et droit de l'éducation.