Instruction en famille: les différents recours contre le refus d'autorisation

DROIT DE L'ÉDUCATION

Refus d'autorisation d'instruction en famille : recours pour excès de pouvoir et référé-suspension

Rémy Philippot, Avocat — Echo Avocats

Depuis la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, l'instruction en famille (IEF) est soumise à autorisation du recteur d'académie, accordée sur l'un des quatre motifs limitativement énumérés à l'article L. 131-5 du code de l'éducation. Une fois le recours administratif préalable obligatoire (RAPO) épuisé devant la commission académique, la famille dispose de deux instruments contentieux distincts, souvent combinés : le recours pour excès de pouvoir (REP), qui tend à l'annulation définitive du refus, et le référé-suspension, procédure d'urgence permettant d'obtenir la suspension provisoire de la décision avant que le juge du fond ne se prononce. Le présent article détaille le régime, les moyens invocables et les effets de chacune de ces deux voies de droit.

Préalable : l'épuisement du RAPO, condition de recevabilité

Ni le REP ni le référé-suspension ne peuvent être introduits sans qu'ait été formé, au préalable, un recours administratif préalable obligatoire dans les quinze jours de la notification du refus, devant la commission académique présidée par le recteur. Le silence gardé par cette commission pendant deux mois sur le RAPO fait naître une décision implicite de rejet (Conseil d'État, 13 décembre 2022, n° 462274). C'est cette décision de rejet du RAPO — explicite ou implicite — qui constitue l'acte attaquable devant le tribunal administratif, dans un délai de recours contentieux de deux mois.

I. Le recours pour excès de pouvoir

A. Recevabilité et déroulement de l'instance

Le REP est porté devant le tribunal administratif territorialement compétent, en principe celui du lieu de résidence de l'enfant. L'instruction est écrite et contradictoire : échange de mémoires entre les requérants et le rectorat, désignation d'un rapporteur, puis audience publique avec conclusions du rapporteur public avant que la formation de jugement ne délibère. Cette procédure se déroule sur plusieurs mois — souvent entre six mois et plus d'un an —, ce qui explique le recours fréquent, en parallèle, au référé-suspension pour couvrir l'urgence de la rentrée scolaire.

L'ampleur du contentieux se mesure aux statistiques publiées par les juridictions : le tribunal administratif de Poitiers a examiné 32 recours au fond lors des audiences de mars 2025 et, par des jugements du 10 avril 2025, en a annulé 17, soit pour irrégularité de procédure, soit pour erreur d'appréciation de la situation de l'enfant. Le jugement rendu au fond peut être frappé d'appel devant la cour administrative d'appel compétente, puis, le cas échéant, d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État.

B. Les moyens invocables au soutien du REP

Deux catégories de moyens peuvent être soulevées : les moyens de légalité externe, tenant à la régularité de la procédure suivie par l'administration, et les moyens de légalité interne, tenant au bien-fondé de l'appréciation portée sur la situation de l'enfant. Seuls ces derniers sont susceptibles de conduire le juge à enjoindre la délivrance de l'autorisation ; les premiers n'aboutissent qu'à un réexamen de la demande.

1. Les moyens de légalité externe

Les moyens de pure forme — erreur de date, de prénom, de lieu — sont en règle générale inopérants. Seuls les moyens touchant à la compétence de l'auteur de l'acte, qui relèvent de l'ordre public, prospèrent utilement. La commission académique chargée d'examiner le RAPO doit être régulièrement composée et doit s'être effectivement réunie, sous peine d'entacher sa décision d'incompétence :

« Il ne ressort pas des pièces du dossier que cette commission, dont la saisine constitue une garantie pour les personnes s'étant vu refuser l'autorisation d'instruire leur enfant en famille, se soit réunie avant la naissance […] de la décision implicite de rejet du recours de M. et Mme A… » (CAA Lyon, 6e ch., 3 juin 2024, n° 23LY02550).

À l'inverse, la présence d'un nombre de membres supérieur à celui requis, dès lors que le quorum est atteint, est sans incidence sur la légalité de la décision ; de même, le seul dépassement du délai d'un mois et cinq jours impartis à la commission n'entraîne aucune annulation, mais fait simplement naître une décision implicite de rejet.

2. L'erreur de droit

Sur le motif tiré de la « situation propre à l'enfant » (4°). Le rectorat ne peut s'arroger un pouvoir d'appréciation autonome sur cette notion, que le législateur n'a jamais définie. Le Conseil d'État exige seulement une articulation démontrée entre le projet éducatif et la situation décrite, assortie d'une balance des intérêts entre scolarisation et instruction en famille. Ce moyen a été retenu par plusieurs juridictions du fond (TA Rouen, 16 juillet 2024, n° 2303172), mais son accueil demeure contrasté et le Conseil d'État ne l'a pas encore formellement tranché. Un second moyen porte sur l'étendue du contrôle exercé sur le contenu du projet pédagogique : seuls les éléments essentiels de la pédagogie peuvent être contrôlés, ce qui rend vulnérables les refus fondés sur un décompte pointilleux des heures d'instruction ou une remise en cause générale de la qualité pédagogique du projet.

Sur le motif tenant à l'état de santé ou au handicap (1°). Le Conseil d'État a défini un critère alternatif : l'autorisation est due lorsque l'état de santé rend la scolarisation impossible ou lorsque l'instruction en famille est, en raison de cet état de santé, la solution la plus conforme à l'intérêt de l'enfant.

« Il appartient à l'autorité administrative […] d'autoriser l'instruction d'un enfant dans sa famille lorsqu'il est établi que son état de santé rend impossible sa scolarisation […] ou lorsque l'instruction dans sa famille est, en raison de cet état de santé, la plus conforme à son intérêt » (Conseil d'État, 13 décembre 2022, n° 466623).

Sur le motif tenant aux activités sportives ou artistiques intensives (2°). L'instruction en famille au sens de ce motif n'a pas nécessairement à se dérouler physiquement au domicile familial, ce qui permet à des enfants intégrant un internat ou un pôle sportif spécialisé de continuer à en bénéficier, sous réserve que le volume horaire de l'activité le justifie (TA Montpellier, ord., 5 juillet 2024, n° 2403496 ; TA Rouen, ord., 14 novembre 2024, n° 2404320).

3. L'erreur d'appréciation

Distinct de l'erreur manifeste, ce moyen suppose un contrôle normal — et non restreint — du juge sur le bien-fondé de la décision :

Le juge exerce un contrôle entier sur le dossier et ne doit pas se limiter à la seule erreur manifeste d'appréciation (CAA Nantes, 1ère ch., 9 juin 2023, n° 22NT03860).

Ce contrôle entier a donné lieu à une jurisprudence abondante. Le défaut d'examen sérieux du dossier, révélé par des erreurs matérielles répétées sur l'identité de l'enfant ou la nature de la demande, justifie l'annulation :

« Ces erreurs réitérées sur la nature de la demande et sur la personne de l'enfant révèlent un défaut d'examen de la demande d'autorisation de M. A. Par suite, cette dernière est fondée à en demander l'annulation » (TA Cergy-Pontoise, 6 février 2024, n° 2311251).

De même pour l'erreur de fait, lorsque le refus repose sur une allégation matériellement inexacte :

« Il ressort toutefois des pièces du dossier que la demande […] comportait en annexe une pièce intitulée “projet éducatif” de 8 pages qui comportait les éléments essentiels de l'enseignement et de la pédagogie adaptés aux capacités et au rythme d'apprentissage de l'enfant […]. Dès lors les requérants sont fondés à soutenir que la commission a entaché sa décision d'une erreur de fait » (TA Cergy-Pontoise, 6 février 2024, n° 2213603).

Les éléments médicaux et psychologiques circonstanciés sont déterminants, y compris en l'absence de diagnostic formel dès lors que les éléments disponibles sont concordants (TA Dijon, 29 novembre 2024, n° 2402741). La situation familiale — gémellité, rang dans la fratrie, contrôles antérieurs favorables des aînés — est également prise en compte :

« […] X. et sa sœur, nés grands prématurés, ont, en raison de leur gémellité, développé des liens forts les unissant, si bien que toute séparation non programmée ou imposée est source d'angoisse massive. […] les requérants sont fondés à soutenir que le service a commis une erreur d'appréciation » (TA Nancy, 13 février 2025, n° 2402426 et 2402428).

Enfin, la continuité pédagogique, lorsque les contrôles académiques des années antérieures ont été positifs, pèse lourdement en faveur du renouvellement :

« L'enfant des requérants a bénéficié d'une autorisation de recevoir l'instruction de la famille à compter de l'année scolaire 2022-2023, renouvelée pour l'année 2023-2024. […] les enquêtes et bilans réalisés suite à la mise en œuvre de cette instruction en famille sont positifs. […] le moyen tiré de ce que le rectorat a commis une erreur d'appréciation est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision » (TA Limoges, 25 septembre 2024, n° 2401667).

C. Les effets du jugement

L'annulation prononcée sur un moyen de légalité externe n'oblige l'administration qu'à réexaminer la demande dans un délai fixé par le jugement — deux mois dans les affaires jugées par le tribunal administratif de Poitiers. L'annulation prononcée sur un moyen de légalité interne (erreur de droit ou erreur d'appréciation) permet en revanche au juge, saisi d'une demande d'injonction, d'ordonner directement la délivrance de l'autorisation d'instruction en famille pour l'année scolaire concernée, sans nouveau réexamen par l'administration.

II. Le référé-suspension

A. Cadre juridique et caractère accessoire

Le référé-suspension, prévu à l'article L. 521-1 du code de justice administrative, permet d'obtenir en quelques semaines la suspension provisoire du refus contesté et, en pratique, une autorisation provisoire d'instruire en famille dans l'attente du jugement au fond. Il présente un caractère accessoire : il ne peut être introduit qu'à la condition qu'un recours au fond — le REP — ait été déposé, simultanément ou antérieurement, contre la même décision.

Deux conditions cumulatives doivent être réunies : l'urgence à statuer, et l'existence d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.

B. La condition d'urgence

L'urgence est en principe caractérisée par la proximité de la rentrée scolaire et par la circonstance que l'enfant serait privé, à défaut de suspension, d'une instruction correspondant à ses besoins. Le juge des référés du tribunal administratif de Clermont-Ferrand a ainsi retenu l'urgence au regard de plusieurs éléments cumulés :

« Eu égard à la proximité de la rentrée scolaire, au fait qu'X. bénéficie d'une instruction dans sa famille depuis le mois de février 2022, aux multiples troubles dys dont est atteint cet adolescent, au fait qu'il ne pourrait pas bénéficier d'un accompagnant d'élèves en situation de handicap (AESH) dès la rentrée scolaire prochaine et au contexte de harcèlement qui a été décrit par les requérants à l'audience, la condition relative à l'urgence […] doit être regardée comme remplie » (TA Clermont-Ferrand, ord., 1er août 2024).

Le Conseil d'État a par ailleurs censuré une appréciation trop restrictive de l'urgence par un juge des référés qui l'avait écartée au seul motif que les parents n'avaient pas déféré à une mise en demeure de scolariser dont ils demandaient précisément la suspension :

« En se fondant ainsi, pour juger que la condition d'urgence n'était pas remplie, sur la seule circonstance que les requérants n'avaient pas encore déféré aux mises en demeure dont ils demandaient la suspension de l'exécution […], la juge des référés a commis une erreur de droit » (Conseil d'État, 6 février 2024, n° 487634).

C. La condition de doute sérieux

Le doute sérieux repose sur les mêmes moyens que ceux invocables au fond — erreur de droit, erreur d'appréciation — mais appréciés à l'aune d'une instruction sommaire et provisoire, propre à la procédure de référé. Le juge des référés n'exige pas la certitude qu'exigerait le juge du fond, mais seulement un doute suffisant sur la légalité de la décision. La jurisprudence de référé de l'année 2024 en offre de nombreuses illustrations, portant tant sur la qualité du projet éducatif que sur les éléments médicaux ou familiaux produits :

« Il résulte, toutefois, de l'instruction que les requérants ont présenté à l'administration des pièces précises sur la situation propre à l'enfant motivant le projet éducatif mis en place, lequel projet détaille son contexte, ses méthodes et son rythme. […] les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation sont de nature à créer […] un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée » (TA Nice, ord., 5 septembre 2024).

« […] eu égard aux éléments circonstanciés produits au débat attestant de la situation psychologique de X., des difficultés rencontrées par l'enfant dans le cadre de sa scolarité passée malgré les aides qui ont pu être mises en œuvre […], le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du 4° de l'article L. 131-5 du code de l'éducation est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée » (TA Poitiers, ord., 26 août 2024).

« […] la substitution de motifs demandée est sans incidence sur le moyen retenu, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée, tiré de l'erreur manifeste d'appréciation car l'état de santé psychique de l'enfant E est, à ce jour, gravement menacé par sa scolarisation au sein d'une école » (TA Toulon, ord., 30 août 2024).

Cette ligne est confirmée par de nombreuses autres ordonnances rendues en 2024 par les tribunaux administratifs de Paris (27 août 2024, n° 2421774), Strasbourg (5 août 2024), Pau (2 septembre 2024, n° 2402087), Besançon (17 juillet 2024) ou Lille (10 décembre 2024, n° 2411586), qui censurent systématiquement les refus reposant sur une lecture parcellaire ou inexacte du dossier de demande.

D. La portée de l'ordonnance de référé

L'ordonnance de suspension n'a qu'une portée provisoire : elle suspend l'exécution du refus et peut être assortie d'une injonction de délivrer une autorisation provisoire d'instruction en famille, mais elle ne préjuge pas de la solution au fond, qui reste tranchée ultérieurement par le REP. Elle demeure néanmoins déterminante en pratique, car elle permet à l'enfant de commencer ou de poursuivre l'instruction en famille dès la rentrée, sans attendre l'issue — potentiellement longue — du recours au fond. Le juge des référés statue en principe dans un délai de quelques semaines, l'audience se tenant généralement moins d'un mois après l'enregistrement de la requête.

III. Articuler les deux procédures : éléments de stratégie

•      Déposer les deux recours simultanément. Le référé-suspension n'étant recevable qu'accompagné d'un REP, les deux requêtes doivent être introduites de façon concomitante dès le rejet du RAPO, pour ne pas retarder l'examen de l'urgence.

•      Ne pas négliger le fond au profit du seul référé. Le taux de succès est structurellement plus élevé en REP qu'en référé : la condition d'urgence, propre à ce dernier, ajoute une exigence supplémentaire, et de nombreux juges des référés préfèrent laisser la formation collégiale se prononcer sur une question aussi disputée que la « situation propre à l'enfant ». Le référé ne dispense donc jamais de soigner l'argumentation présentée au fond.

•      Mobiliser en priorité les moyens de fond. Un moyen de légalité externe, même fondé, n'aboutit qu'à un réexamen de la demande ; seuls les moyens tirés de l'erreur de droit ou de l'erreur d'appréciation permettent d'obtenir, par voie d'injonction, la délivrance de l'autorisation elle-même.

•      Anticiper une action indemnitaire distincte. Au-delà de l'annulation ou de la suspension, une action en responsabilité peut être engagée pour obtenir réparation des préjudices matériels et moraux résultant d'un refus illégal, notamment lorsque l'enfant a été privé d'instruction en famille pendant une année scolaire entière.

Conclusion

Le REP et le référé-suspension obéissent à des logiques complémentaires : le premier permet de trancher définitivement la légalité du refus et, le cas échéant, d'obtenir l'autorisation par voie d'injonction ; le second permet de neutraliser l'urgence propre au calendrier scolaire, en attendant cette décision au fond. Leur combinaison, appuyée sur une mobilisation précise des moyens de légalité externe et interne dégagés par la jurisprudence depuis 2022, demeure la voie la plus efficace pour contester un refus d'autorisation d'instruction en famille, comme le confirment les statistiques du tribunal administratif de Poitiers faisant état de 17 annulations sur 32 recours examinés au fond.

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