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Action en résiliation de bail de chasse et juridiction administrative

Tribunal administratif de Montpellier, 4ème Chambre, 16 mai 2024, 2203164


Vu la procédure suivante

 : Par un jugement du 28 septembre 2023, le tribunal administratif, saisi de la requête de l'association intercommunale de chasse agréée (AICA) de Fosse-Vira tendant, à titre principal, à l'annulation du bail de chasse, concédé de gré à gré le 1er avril 2016 par l'office national des forêts (ONF) avec l'association Chasse et loisirs P.O. sur le lot BOH4 sur la commune de Vira, et au refus de l'ONF de conclure avec elle un nouveau bail, a sursis à statuer jusqu'à ce que le Tribunal des conflits ait tranché la question de savoir quel est l'ordre de juridiction compétent pour connaître de ces conclusions. Par une décision du 4 décembre 2023, le Tribunal des conflits a déclaré la juridiction administrative seule compétente pour connaître de l'action intentée par l'AICA requérante. Par deux mémoires, enregistrés le 2 janvier 2024, l'AICA de Fosse-Vira maintient ses conclusions tendant à : 1°) l'annulation du bail de chasse concédé de gré à gré le 1er avril 2016 par l'office national des forêts (ONF) avec l'association Chasse et loisirs P.O. sur le lot BOH4 sur la commune de Vira ; 2°) l'annulation des décisions du 11 février 2022 et du 9 mai 2022 par lesquelles le directeur de l'ONF a refusé, d'une part, de résilier ledit bail à la date de son sixième anniversaire, soit le 1er avril 2022 et, d'autre part, de conclure avec elle un nouveau bail ; 3°) d'enjoindre à l'ONF de résilier le contrat conclu le 1er avril 2016 et de conclure avec elle un bail de chasse de gré à gré sur cette parcelle, si besoin dans un délai contraint et sous astreinte. Elle soutient que : - le contrat contesté est de nature administrative du fait de l'existence de clauses exorbitantes et d'une participation du cocontractant à l'exécution du service public et le juge administratif peut procéder à son annulation ; - le bail est irrégulier car l'association cocontractante ne respecte pas les critères fixés par l'article R. 213-52 du code forestier ; - l'ONF a commis un détournement de pouvoir ; - elle a demandé l'attribution de ce bail et les dispositions de l'article R. 213-52 du code forestier imposaient que l'ONF résilie le bail conclu le 1er avril 2016 ; - l'intérêt général justifie que ce bail lui soit attribué. Par un mémoire en défense enregistré le 18 janvier 2024, l'office national des forêts (ONF), représenté par Me Varlet-Angove, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'association intercommunale de chasse agréée de Fosse-Vira une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - le contrat en litige est de droit privé et le tribunal ne peut statuer sur la rétrocession du bail à l'association requérante alors qu'il ne peut en prononcer l'annulation ; - l'association requérante n'a pas intérêt à agir car, n'existant pas lorsque le bail fut conclu, il n'a donc pas été porté atteinte à ses intérêts et elle n'a pas de droit à bénéficier d'un bail conclu de gré à gré ; - le bail conclu le 1er avril 2016 est régulier au regard des dispositions de l'article R. 213-51 et R. 213-52 du code forestier ; - l'article R. 213-52 n'ouvre qu'une possibilité de résiliation du bail en cas de création d'une association communale de chasse agréée et pas une obligation ; - aucun intérêt public ne justifie la conclusion d'un bail avec l'association requérante. Vu les autres pièces du dossier, y compris celles visées par le jugement du 6 juin 2023.

Vu :

- le code forestier ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Lesimple, première conseillère, - les conclusions de M. Lauranson, rapporteur public ; - et les observations de M. A, représentant l'AICA de Fosse-Vira. Une note en délibéré, présentée par l'AICA de Fosse-Vira a été enregistrée le 29 avril 2024.

Considérant ce qui suit

 : 1. L'office national des forêts (ONF) a conclu le 1er avril 2016 un bail de gré à gré avec l'association Chasse et loisirs P.O. sur le lot BOH4 situé dans la commune de Vira. Par deux courriers notifiés le 28 janvier 2022 et le 9 mars 2022, l'association intercommunale de chasse agréée (AICA) de Fosse-Vira a demandé la résiliation de ce bail et la conclusion, avec elle, d'un nouveau bail de gré à gré. Par courrier du 11 février 2022, l'ONF a rejeté sa demande. Par la présente requête, elle demande l'annulation dudit bail, ainsi que celle de la décision expresse du 11 février 2022 et de la décision implicite née le 9 mai 2022 par lesquelles l'ONF a refusé de procéder à la résiliation de ce bail et de conclure avec elle un nouveau bail. Elle demande enfin qu'il soit enjoint à l'ONF de conclure avec elle un nouveau bail de chasse, de gré à gré, sur ce lot. Sur la compétence de la juridiction administrative :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 221-1 du code forestier : " L'Office national des forêts est un établissement public national à caractère industriel et commercial placé sous la tutelle de l'Etat ". En vertu des dispositions de l'article L. 221-2 du même code il est chargé de la mise en œuvre du régime forestier ainsi que de la gestion et de l'équipement des bois et forêts qui appartiennent à l'Etat, ou sur lesquels l'Etat a des droits de propriété indivis. Afin d'exercer ces missions, l'article D. 221-2 du même code lui confie " tous pouvoirs techniques et financiers d'administration, notamment en matière d'exploitation des droits de chasse et de pêche ". S'agissant de l'exploitation des droits de chasse, l'article R. 213-45 du code forestier prévoit que l'ONF détermine les parties des bois et forêts de l'Etat sur lesquelles le droit de chasse sera exploité, il en arrête le lotissement et en détermine son mode d'exploitation.

3. Si les dispositions de l'article L. 121-1 du code forestier prévoient que la " régénération des peuplements forestiers dans des conditions satisfaisantes d'équilibre sylvo-cynégétique " fait partie des principes auxquels l'Etat doit veiller dans le cadre de la politique forestière, cette mission, tout comme celle relative à la protection ou la gestion de la faune sauvage, n'incombent pas à titre principal à l'ONF. Ainsi, alors que cet office agit comme simple titulaire du droit de chasse, sur les terrains dont la gestion lui est confiée, lorsqu'il conclut un bail de chasse de gré à gré, un tel contrat n'a pas pour effet de faire participer le cocontractant à l'exécution même d'un service public, quand bien même l'action de chasse participerait à assurer l'équilibre sylvo-cynégétique des terrains. Dès lors, le bail en litige ne peut être qualifié de contrat administratif du fait de la participation alléguée du cocontractant à l'exécution d'un service public.

4. D'autre part, le bail de chasse prévoit l'application du cahier des clauses générales de la chasse en forêt domaniale, adopté par l'ONF. Il ressort de ce document qu'il prévoit, au bénéfice de l'ONF, un pouvoir de contrôle, de sanction, de modification et de résiliation unilatérale. Toutefois, l'ensemble de ces prérogatives est strictement limité et encadré, en vue d'assurer les droits et obligations de chaque partie au regard de la nature de la relation contractuelle qui existe entre elles. Eu égard à la qualité de l'ONF, agissant comme mandataire du propriétaire foncier, de la nature du terrain loué et du montant du loyer du bail concédé, aucune des clauses du cahier n'apparaît comme exorbitante, justifiant l'application du régime de droit public. Dès lors, le bail en litige n'est pas un contrat administratif du fait de l'existence de clause exorbitante du droit commun. 5. En vertu de la décision du 4 décembre 2023 du Tribunal des conflits, saisi par le tribunal administratif de Montpellier, si la contestation par une personne privée de l'acte par lequel une personne morale de droit public, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne privée, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu'en soit la forme, dont l'objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n'affecte ni son périmètre ni sa consistance relève de la compétence du juge judiciaire, la juridiction administrative est compétente pour connaître de la demande formée par un tiers tendant à l'annulation de l'acte autorisant la conclusion d'une convention ayant cet objet, comme de l'acte refusant de mettre fin à une telle convention. La juridiction administrative est, de même, compétente pour connaître de la contestation par l'intéressé de l'acte par lequel une personne morale de droit public refuse d'engager avec lui une relation contractuelle ayant un tel objet. 6. La forêt de Boucheville appartenant à l'Etat, fait partie de son domaine privé et sa gestion est assurée par l'ONF. Il résulte du principe précité que la contestation par l'AICA de Fosse-Vira du refus qui lui a été opposé par l'ONF de résilier le bail de chasse passé le 1er avril 2016 avec l'association Chasse et loisirs des Pyrénées-Orientales pour l'exploitation de la chasse sur un lot de cette forêt et le refus de conclure avec elle un nouveau bail de chasse sur le même lot ressortit à la compétence de la juridiction administrative.

7. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que si le juge administratif est compétent pour statuer sur les conclusions de l'AICA Fosse-Vira, le bail contesté est néanmoins un contrat de droit privé. Sur l'intérêt à agir de l'association requérante :

8. La déclaration afférente à la création de l'association requérante a été faite le 18 mars 2020 de sorte que celle-ci n'existait pas lorsque fut conclu le bail en litige le 1er avril 2016. Dans les circonstances de l'espèce, l'AICA de Fosse-Vira, tiers au contrat conclu entre l'ONF et l'association Chasse et Loisirs PO, n'a pas intérêt à agir contre la décision initiale de conclusion du bail.

9. En revanche, l'association, qui fait valoir l'irrégularité du bail ainsi conclu en se prévalant d'une possibilité de pouvoir bénéficier du droit de chasse concédé par l'ONF, est recevable à contester les décisions par lesquelles l'ONF a refusé, d'une part, de résilier le bail conclu le 1er avril 2016 et, d'autre part, de conclure avec elle un nouveau bail. Sur les conclusions tendant à l'annulation du refus de résilier le bail en vigueur :

10. Aux termes de l'article R. 213-51 du code forestier : " Les locations de gré à gré sont ouvertes : 1° Aux locataires sortants qui sont locataires depuis au moins trois ans sur un lot ; 2° Aux associations communales et intercommunales de chasse agréées mentionnées à l'article L. 422-2 du code de l'environnement ; 3° A l'Office français de la biodiversité ou tout organisme scientifique ou de recherche agréé afin de conduire des recherches ou des expérimentations sur la gestion de la faune sauvage et ses habitats ; 4° Aux locataires des territoires de chasse voisins, lorsque la location d'un terrain domanial d'un seul tenant d'une surface au plus égale à 100 hectares permet de résorber des enclaves cynégétiques ou lorsque le terrain domanial est en situation enclavée au sein d'un seul territoire de chasse ; 5° A l'initiative de l'Office national des forêts, aux titulaires de licences collectives annuelles successives depuis au moins trois ans sur le même lot. Pour les lots n'ayant pas trouvé preneur à l'adjudication publique, les locations de gré à gré sont ouvertes à tous les candidats intéressés y compris ceux qui n'auraient pas pris part à l'adjudication ". L'article R. 213-52 de ce même code prévoit par ailleurs que : " Par dérogation aux dispositions de l'article R. 213-51, une location de gré à gré peut être consentie à une association de chasse non agréée, dans le cas où il n'existe pas sur le territoire de la commune d'association de chasse agréée ou pour des territoires qui n'ont pas été loués à une association agréée. Cette location de gré à gré ne peut être accordée que si l'association remplit les conditions suivantes : 1° Etre constituée en association déclarée, conformément à la loi du 1er juillet 1901, depuis au moins trois ans à la date de la demande ; () 3° Etre affiliée à la fédération départementale des chasseurs ; 4° Comprendre au moins un tiers du total de ses membres domiciliés dans le ou les cantons dans lesquels le territoire de chasse est situé ou dans les cantons limitrophes ; 5° Justifier soit de droits de chasse sur un territoire contigu, de sorte que la location de gré à gré sollicitée permette la création d'un ensemble susceptible d'être l'objet d'une gestion rationnelle, soit d'une location de gré à gré en cours de la totalité ou de la majeure partie du territoire demandé. La mise en valeur du territoire précédemment géré par l'association est prise en considération par l'Office national des forêts. / Le bail peut être résilié par le bailleur s'il est créé, dans les communes où se trouve le territoire intéressé, une association communale de chasse agréée qui en sollicite la location ".

11. Lorsque, à l'occasion d'un litige relevant de la compétence de la juridiction administrative, une contestation sérieuse s'élève sur la validité d'un contrat de droit privé, il appartient au juge saisi de ce litige de surseoir à statuer jusqu'à ce que l'autorité judiciaire se soit prononcée sur la question préjudicielle que présente à juger cette contestation. Toutefois, eu égard à l'exigence de bonne administration de la justice et aux principes généraux qui gouvernent le fonctionnement des juridictions, en vertu desquels tout justiciable a droit à ce que sa demande soit jugée dans un délai raisonnable, il en va autrement s'il apparaît manifestement, au vu d'une jurisprudence établie, que la contestation peut être accueillie par le juge saisi au principal.

12. Il ressort des pièces du dossier que l'association Chasse et Loisirs PO a été créée par déclaration enregistrée en préfecture le 18 avril 2014, soit moins de trois ans avant la signature du bail, le 1er avril 2016. Par ailleurs, alors que l'ONF a en sa possession la liste des membres de l'association, actualisée annuellement, elle n'établit pas qu'un tiers de ces membres seraient domiciliés dans le ou les cantons dans lesquels le territoire de chasse est situé ou dans les cantons limitrophes. Enfin, la seule circonstance que le vice-président de l'association soit personnellement titulaire de droits de chasse sur un territoire contigu ne permet pas de conclure que l'association justifie de tels droits et remplirait ainsi la condition posée par le 5° de l'article R. 213-52 cité au point 10 du présent jugement. Dès lors, il apparaît manifeste que l'association Chasse et Loisirs PO ne remplit pas, depuis la signature du bail, les conditions fixées par l'article R. 213-52 du code forestier.

13. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que la décision par laquelle l'ONF a refusé de résilier le bail en litige est entachée d'une irrégularité du fait de la méconnaissance des conditions posées par l'article R. 213-52 du code forestier alors, au surplus, qu'une association de chasse agréée, nouvellement créée, a sollicité la location du lot en litige. Dès lors, il y a lieu de prononcer l'annulation des décisions du 11 février 2022 et du 9 mai 2022 par lesquelles le directeur de l'ONF a refusé de résilier le bail conclu le 1er avril 2016. Sur les conséquences de l'annulation :

14. L'annulation d'un acte détachable d'un contrat de droit privé n'impose pas nécessairement à la personne publique partie au contrat de saisir le juge du contrat afin qu'il tire les conséquences de cette annulation. Il appartient au juge de l'exécution de rechercher si l'illégalité commise peut être régularisée et, dans l'affirmative, d'enjoindre à la personne publique de procéder à cette régularisation. Lorsque l'illégalité commise ne peut être régularisée, il lui appartient d'apprécier si, eu égard à la nature de cette illégalité et à l'atteinte que l'annulation ou la résolution du contrat est susceptible de porter à l'intérêt général, il y a lieu d'enjoindre à la personne publique de saisir le juge du contrat afin qu'il tire les conséquences de l'annulation de l'acte détachable.

15. L'irrégularité relevée ne peut en l'état faire l'objet d'une régularisation. Eu égard à sa nature, et alors que l'annulation ou la résolution du bail en litige n'est pas susceptible de porter atteinte à l'intérêt général, compte tenu des alternatives dont dispose l'ONF, il y a lieu d'enjoindre à l'ONF, à défaut de résolution amiable du bail en litige, de saisir le juge du contrat afin qu'il tire les conséquences de l'illégalité de la décision par laquelle l'ONF a refusé de résilier le dit bail, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Sur les conclusions tendant à l'annulation du refus de conclure un bail de chasse :

16. Aux termes de l'article R. 213-45 du code forestier : " L'Office national des forêts détermine les parties des bois et forêts de l'Etat sur lesquelles le droit de chasse sera exploité et en arrête le lotissement () ".

17. L'association requérante, dont la création a été déclarée le 18 mars 2020, se prévaut du dernier alinéa de l'article R. 213-52 du code forestier cité au point 10 du présent jugement pour faire valoir son droit à bénéficier de la conclusion d'un bail portant sur le lot BHO4. Toutefois, il résulte de la combinaison des dispositions précitées que l'ONF n'a pas l'obligation de conclure un bail de chasse avec une association communale de chasse agréée et les dispositions dont elle se prévaut se limitent à ouvrir une possibilité de résiliation du bail existant conclu en application de l'article R. 213-52 du code forestier.

18. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier qu'une exploitation de ce lot en régie pourrait être décidée par l'ONF du fait des tensions existantes dans le secteur en litige entre les différentes associations de chasse. La nécessité d'assurer l'équilibre sylvo-cynégétique du terrain, que fait valoir la requérante, n'implique pas que lui soit attribué le droit de chasse sur le terrain en litige alors que l'ONF dispose de moyens financiers, humains et matériels en ce sens. Egalement, la circonstance que l'utilisation actuelle du droit de chasse consenti puisse méconnaître les réglementations sanitaires en vigueur ne suffit pas à conclure à la nécessité d'attribuer le droit de chasse à l'AICA de Fosse-Vira. *

19. Dès lors, il y a lieu de rejeter les conclusions de la requérante tendant à l'annulation des décisions du 11 février 2022 et du 9 mai 2022 par lesquelles le directeur de l'ONF a refusé de conclure avec elle un nouveau bail de chasse. Sur les frais d'instance :

20. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'AICA de Fosse-Vira la somme demandée par l'ONF au titre des frais exposés par lui en défense et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les décisions de l'ONF du 11 février 2022 et du 9 mai 2022, en tant qu'elles refusent la résiliation du bail de chasse conclu avec l'association chasse et Loisirs PO le 1er avril 2016 sont annulées. Article 2 : A défaut de résolution amiable du bail conclu le 1er avril 2016 il est enjoint à l'ONF, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, de saisir le juge judiciaire afin qu'il tire les conséquences de l'annulation prononcée par l'article 1er. Article 3 : Le surplus des conclusions de l'AICA de Fosse-Vira est rejeté. Article 4 : Les conclusions présentées par l'ONF sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'association intercommunale de chasse agréée de Fosse-Vira et à l'office national des forêts. Délibéré après l'audience du 25 avril 2024, à laquelle siégeaient : M. Eric Souteyrand, président, Mme Adrienne Bayada, première conseillère, Mme Audrey Lesimple, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mai 2024. La rapporteure, A. Lesimple Le président, E. Souteyrand La greffière, M-A. Barthélémy La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Montpellier, le 16 mai 2024. La greffière, M-A. Barthélémy


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